匯報人：工圖網(wǎng) 時間：2023.04.26法治與自治相結合 合理確認成員身份

2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了審議，并在中國人大網(wǎng)公開征求意見?！恫莅浮返诙聦Ｕ乱?guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，通過法治與自治相結合的方式，構建了成員身份的確認規(guī)則，回應了成員身份確認實踐中的疑難問題，從而為切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益奠定了堅實的制度基礎。

目錄0102農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的基本規(guī)則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的實踐疑難

農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織成員身份確認的基本規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的基本規(guī)則《草案》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的概念，并以該成員定義為基本依據(jù)，對成員身份的確認規(guī)則作了較為詳盡的規(guī)定。同時，考慮到各地實際情況的差異，《草案》授權省、自治區(qū)、直轄市人大常委會可以依法對成員資格條件及成員確認作出具體規(guī)定?！恫莅浮?

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的基本規(guī)則無論是在實踐中，還是在理論上，都存在將成員身份的確認原則和確認標準相混淆的情形。確認原則是成員身份確認的基本原則，確認標準是成員身份確認的具體標準，《草案》第十二條第一款對兩者進行了明確區(qū)分，并強調(diào)應當按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，依法確認成員身份。其中，群眾認可原則主要通過成員自治的方式實現(xiàn)。《草案》第二十七條將“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、決定加入的成員等”明確為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會的職權之一。根據(jù)《草案》第二十八條和第二十九條規(guī)定，成員身份確認須成員大會三分之二以上成員同意，而且該職權不能由成員代表大會行使。同時，《草案》第十五條、第十七條和第十八條第一款，分別規(guī)定從其他集體經(jīng)濟組織加入成員，成員自愿退出以及章程可以規(guī)定成員身份喪失的其他情形等，均為成員自治提供了廣闊的適用空間。需要注意的是，應當正確處理成員自治和依法確認的關系，成員自治不得與《草案》中成員身份確認的法定標準、成員身份取得喪失的法定情形相抵觸。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的基本規(guī)則成員身份確認標準存在二要素說、三要素說、四要素說等不同的做法。對于是否應當確認某一要素為核心要素，也存在不同觀點。《草案》第十二條第一款明確了成員身份確認應當“統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素”，而且也并未規(guī)定某一個要素為其核心要素，其主要原因在于：各地成員確認的實際情況存在差異，明確規(guī)定某一個要素為核心要素，在實際工作中往往難以落實。以戶籍關系為例，盡管戶籍是一個重要的考量因素，但是考慮到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和我國戶籍制度改革，以及各地實踐情況的差異，難以將戶籍確定為核心要素。綜合考量多種要素確認成員身份，自然需要通過成員自治的方式實現(xiàn)。但是，五要素的綜合考量不能理解為不同要素之間的隨意結合，而是應當以成員身份確認原則為指導，并遵守成員身份取得喪失法定情形的規(guī)定。正是通過對成員身份確認原則、確認標準以及取得喪失法定情形的規(guī)范，《草案》在成員身份確認的法治與自治之間、原則性與靈活性之間找到了較好的平衡點。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的基本規(guī)則在成員身份取得方面，《草案》規(guī)定了一般應當確認新增人員成員身份的四種情形，即成員結婚、生育、扶養(yǎng)收養(yǎng)和政策性移民。值得注意的是，同一層級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份具有唯一性?！恫莅浮返谑鍡l明確了其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員加入本集體經(jīng)濟組織的，應當放棄原來的成員身份。當然，這并不妨礙同一人可以分別具備組級、村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個不同層級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份。在成員身份喪失方面，分為自愿喪失和法定喪失兩類。自愿喪失，即成員身份的自愿退出，《草案》第十七條規(guī)定了成員提出書面申請并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意的，可以自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。法定喪失，即成員身份的法定滅失，《草案》第十八條第一款規(guī)定了四種不同情形：死亡、喪失國籍、取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份和成為國家公務員。同時，《草案》第十九條強調(diào)了不喪失成員身份的情形：暫時離開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的或者婦女成員喪偶、離婚的。婦女成員不因離婚、喪偶喪失成員身份，是其權益保障的基礎。

農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織成員身份確認的實踐疑難

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的實踐疑難城鄉(xiāng)之間的人員流動，是堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動的重要內(nèi)容。隨著城鄉(xiāng)人員流動的日益頻繁，在實踐中，面臨著如何確認進城落戶農(nóng)民和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員成員身份的疑問。

其理由有二：一是戶籍并非成員身份的唯一確認標準。從成員定義來看，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人員，均可以作為成員，而并沒有對戶籍必須在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的絕對要求。所謂“戶籍曾經(jīng)在”，主要是指因服役、就學等原因，導致戶籍不在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情形。從確認標準來看，戶籍關系不是成員身份確認標準的唯一考量因素。因此，僅僅發(fā)生戶籍變動，不能認定進城落戶農(nóng)民必然喪失成員身份。二是與《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》制度銜接的需要?！睹穹ǖ洹返谖迨鍡l規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。農(nóng)戶的家庭成員中，應當至少有一名農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。如果進城落戶農(nóng)民必然喪失成員身份，在農(nóng)戶內(nèi)全部家庭成員進城落戶時，則會導致農(nóng)戶消亡，進而導致土地承包經(jīng)營權應當被依法收回。這與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權。不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件”明顯相悖。因此，《草案》第十八第一款并未將進城落戶作為成員身份喪失的法定情形。值得注意的是，根據(jù)《草案》第十七條和第十八條第一款的規(guī)定，一是進城落戶農(nóng)民可以自愿退出成員身份；二是因成為國家公務員而進城落戶的，由于公務員被納入國家行政編制并由國家財政負擔工資福利，無須以集體所有的土地為基本生活保障，不符合成員定義和確認標準，其成員身份必然喪失。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的實踐疑難

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員范圍的廣泛性與成員身份的相對封閉性之間存在不一致?！恫莅浮返诙l和第六條均強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有為基礎設立的地區(qū)性經(jīng)濟組織。因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員的成員身份可以分為三種情形：一是無須取得成員身份?！恫莅浮返谑艞l第一款規(guī)定：因務工、經(jīng)商、服役、服刑、就學等暫時離開集體經(jīng)濟組織的，不因此喪失成員身份。上述成員返回本集體經(jīng)濟組織創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的，無須取得成員身份。二是可以取得成員身份。根據(jù)《草案》第十五條規(guī)定，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員屬于其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，基于生產(chǎn)生活需要或者其他原因，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員大會四分之三以上成員同意，可以依法取得成員身份，原有的成員身份喪失。三是不能取得成員身份。除了前述人員之外的，其他返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員不能取得成員身份?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第二十八條第三款規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)實際情況為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員提供相關的福利待遇?！恫莅浮返谑鶙l細化了相應要求：經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員大會四分之三以上成員同意，長期在本集體經(jīng)濟組織工作、生活，對集體作出貢獻的其他返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，雖然不是本集體經(jīng)濟組織成員，但是可以享受《草案》第十三條規(guī)定的成員部分權益和福利，但是不得承包農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地、不得申請取得宅基地使用權、不得參與分配集體土地被征收征用時的土地補償費。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的實踐疑難

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