36個關(guān)鍵詞 詳解2025政府工作報告

前 言 2025年3月5日上午9時，十四屆全國人大三次會議開幕，國務(wù)院總理李強作政府工作報告。報告中都有哪些亮點？與以往有哪些不同？

關(guān)鍵詞1：國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長5%左右經(jīng)濟增長預(yù)期目標為5%左右，既是穩(wěn)就業(yè)、防風(fēng)險、惠民生的需要，也有經(jīng)濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發(fā)展目標相銜接，突出迎難而上、奮發(fā)有為的鮮明導(dǎo)向。最近三年，GDP增速目標均設(shè)置為“增長5%左右”，過去兩年均實現(xiàn)了此增速目標。 5%左右的GDP增速目標比較積極、務(wù)實。從中國經(jīng)濟增長潛力來看，支撐5%的經(jīng)濟增長完全沒問題。但也要看到，當前依舊面臨外部壓力加大、內(nèi)部困難比較多的挑戰(zhàn)。同時中國經(jīng)濟在供求總量平衡上面臨很大困難，表現(xiàn)在供給潛力較大，支持的經(jīng)濟增長率明顯高于5%，而有效需求不足，導(dǎo)致生產(chǎn)能力不能充分釋放。因此，5%左右的GDP增速是在有效需求不足、影響有效需求的內(nèi)外因素比較復(fù)雜的背景下制定的目標。要實現(xiàn)供求總量平衡，需要在增加有效需求上下更大的功夫。

關(guān)鍵詞2：居民消費價格漲幅2%左右居民消費價格漲幅2%左右，目的在于通過各項政策和改革共同作用，改善供求關(guān)系，使價格總水平處在合理區(qū)間。近四年來，每年居民消費價格增長目標均為3%，今年調(diào)整為2%，是否意味著要求放松了？恰恰相反，2025年物價目標的重要性和約束性可能是近年來最強的。 從3%調(diào)整為2%更反映出我們對于物價目標著力點的變化。在很長時間中，我們制定3%的目標，更多是將其視為一個物價增長的上限，側(cè)重于“防通脹”。但近年來，物價實際增長均低于年初目標，政策重心也更加著力于另一側(cè)。物價目標的表述在2024年已經(jīng)從“溫和回升”變?yōu)椤昂侠砘厣薄?因此，今年的2%可能是一個要盡最大努力達成的2%，需要一系列強有力政策的支持。

關(guān)鍵詞3：全方位擴大國內(nèi)需求大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求。促進消費和投資更好結(jié)合，加快補上內(nèi)需特別是消費短板，使內(nèi)需成為拉動經(jīng)濟增長的主動力和穩(wěn)定錨。政府工作報告將大力提振消費、提高投資效益、全方位擴大國內(nèi)需求列為首要任務(wù)，凸顯其重要性。2024 年，我國社會消費品零售總額達到487895億元，比上年增長3.5%，消費市場實現(xiàn)平穩(wěn)增長，但仍存在有效需求不足、居民消費能力和意愿有待提升，部分商品銷售和服務(wù)消費較為低迷的情況。 實現(xiàn)全方位擴大國內(nèi)需求，“能消費”“敢消費”“愿消費” 至關(guān)重要。政府工作報告也提到，要實施提振消費專項行動。其著力點首先是通過增加就業(yè)機會和收入來提高居民消費能力和意愿；其次是提高供給質(zhì)量，尤其是擴大健康、養(yǎng)老、托幼、家政等多元化服務(wù)供給；此外，要優(yōu)化消費環(huán)境，強化消費者的權(quán)益保護，從而釋放國內(nèi)需求，讓消費者能消費、敢消費、愿消費。

關(guān)鍵詞4：強化宏觀政策民生導(dǎo)向強化宏觀政策民生導(dǎo)向。堅持以人民為中心，經(jīng)濟政策的著力點更多轉(zhuǎn)向惠民生、促消費，以消費提振暢通經(jīng)濟循環(huán)，以消費升級引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，在保障和改善民生中打造新的經(jīng)濟增長點。2025年宏觀政策的顯著變化不僅在力度上，也在方向上。過去很多年，我們提到宏觀政策，更多關(guān)注的是如何提振投資、如何服務(wù)供給、如何建設(shè)項目，但2025年宏觀政策著力點更側(cè)重于民生、消費和人——今年兩會政府工作報告提出要“推動更多資金資源‘投資于人’”。 這種著力點的變化會在方方面面體現(xiàn)出來，最顯著的一個方面是財政支出方向。2024年底召開的中央經(jīng)濟工作會議中提出“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁”。可以預(yù)見，2025年財政支出方向?qū)M一步向與人的生活、人的感受直接相關(guān)的領(lǐng)域傾斜，比如養(yǎng)老、就業(yè)、教育等。

關(guān)鍵詞5：居民收入增長和經(jīng)濟增長同步多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。最近兩年居民收入增長面臨一定壓力。其中，人均可支配財產(chǎn)凈收入增速在2022年—2024年持續(xù)下滑，2024年2.4%的增速創(chuàng)下近二十年新低。居民收入水平是恢復(fù)和擴大消費的重要基礎(chǔ)，因此多渠道促進居民增收在“更好釋放消費潛力，提振市場信心”方面至關(guān)重要。 與此同時，穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)收入也是擴大中等收入群體規(guī)模最為關(guān)鍵的舉措。中央政策文件多次提及，要通過“提低、擴中、調(diào)高”（提高低收入人群收入增速、擴大中等收入群體規(guī)模、調(diào)節(jié)高收入人群的收入）三個路徑來縮小收入差距。推動中低收入群體增收減負將進一步縮小社會的收入差距。 在居民各項收入中，工資性收入占據(jù)最主要的份額。但工資增長更多被認為是一個市場化的過程，因此為促進工資增長，目前可采取的舉措主要包括提高最低工資標準、進一步改革個人所得稅制度、發(fā)揮工資集體協(xié)商制度的作用。

關(guān)鍵詞6：城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，體現(xiàn)了在就業(yè)總量和結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出背景下，加大穩(wěn)就業(yè)力度的要求。5%左右的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標與去年持平，但此目標是建立在今年應(yīng)屆畢業(yè)生數(shù)量將再創(chuàng)歷史新高的基礎(chǔ)上。 就業(yè)是民生之本、財富之源，穩(wěn)就業(yè)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是中國長期面對的一項重大任務(wù)。近幾年，政策多次提及，就業(yè)雖總體保持穩(wěn)定，但就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾還是比較突出，青年人等部分群體的就業(yè)確實還面臨著困難和壓力，穩(wěn)就業(yè)還需要付出更多的努力。 為此，政策層面可謂千方百計促就業(yè)。2025年政府工作報告也提出了多項促就業(yè)的舉措，包括實施重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)支持計劃，用足用好穩(wěn)崗返還、稅費減免、就業(yè)補貼等政策。支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸納和穩(wěn)定就業(yè)，統(tǒng)籌好新技術(shù)應(yīng)用和崗位轉(zhuǎn)換，創(chuàng)造新的就業(yè)機會。

關(guān)鍵詞7：今年赤字率擬按4%左右安排實施更加積極的財政政策。統(tǒng)籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元。一般公共預(yù)算支出規(guī)模29.9萬億元、比上年增加1.2萬億元。2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續(xù)用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領(lǐng)域保障”。 4%是歷年來最高的一次赤字率，體現(xiàn)了積極財政政策加碼加力的態(tài)度。計算上超長期特別國債、地方專項債券等，今年合計新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。積極財政政策體現(xiàn)在擴大赤字和減稅降費兩方面，近年來中國積極財政政策重點逐步從減稅降費轉(zhuǎn)向擴大財政支出。提高赤字率、擴大財政支出，可以有效加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、創(chuàng)造就業(yè)、拉動內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長。

關(guān)鍵詞8：超長期特別國債1.3萬億元今年擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元。超長期債券一般指10年期以上的債券。歷史上我國發(fā)行過15年期、20年期、30年期和50年期四個期限的超長期國債。當前國債發(fā)行市場以30年期和50年期為主。發(fā)行超長期國債體現(xiàn)中央加杠桿穩(wěn)定經(jīng)濟、更好統(tǒng)籌發(fā)展的決心。 2024年發(fā)行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)（下稱“兩重”），3000億元用于推動新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新（下稱“兩新”）。 國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，截至今年1月初，2024年7000億元超長期特別國債支持“兩重”項目已基本全部開工、完成投資超過1.2萬億元，2025年約1000億元項目清單也已提前下達。 今年將大幅增加超長期特別國債資金規(guī)模，加力擴圍實施“兩新”工作?？梢灶A(yù)期的是，2025年發(fā)行的超長期特別國債，在推動重大項目投資，提振消費會起到更大的作用。

關(guān)鍵詞9：地方政府專項債券4.4萬億元擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。2025年地方政府專項債券的支出方向基本與當下經(jīng)濟發(fā)展中面臨的難題相匹配，無論是土地收儲還是收購存量房，都是穩(wěn)住房地產(chǎn)市場的重要手段，清欠不僅可以起到穩(wěn)住預(yù)期，提高地方政府信用的作用，還能為產(chǎn)業(yè)上下游注入流動性，進而緩解部分企業(yè)的經(jīng)營困難，提振內(nèi)需。

關(guān)鍵詞10：加快推進消費稅征收后移并下劃地方深化財稅金融體制改革，開展中央部門零基預(yù)算改革試點，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標準、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源。嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模。財稅改革的內(nèi)容切中要點。比如在財政收支面臨較大壓力的情況下，實施零基預(yù)算，可以保障重點支出，將財政資金支出變得更加有效、有力；加快推進消費稅征收后移并下劃地方、嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模等措施，都是在減少地方財政壓力，探索增加地方財政收入的可能性措施。 其中，消費稅改革是此輪財稅改革中稅收改革的重點之一。當前消費稅是中央稅，也是我國稅收收入的第二大來源，“煙、酒、油、車”是消費稅的四大支柱。此輪消費稅改革的關(guān)注點主要有以下三個方面：征管后移的難度有多大；哪些稅目收入會劃歸地方，是全部劃歸還是變?yōu)楣蚕矶悾蝗绻扇『硕ɑ鶖?shù)的辦法，如何確定基數(shù)？如果新增稅目劃歸地方，又能為地方增加多少財力？這些問題都需在改革中明確。

關(guān)鍵詞11：適時降準降息實施適度寬松的貨幣政策。發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預(yù)期目標相匹配。今年政府工作報告提到的“實施適度寬松的貨幣政策”與2024年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議中的定調(diào)一致。2025年貨幣政策定調(diào)為“適度寬松”，預(yù)計央行會繼續(xù)實施有力度的降息降準。今年政策性降息幅度有可能達到0.5個百分點；同時，支農(nóng)支小再貸款、科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款、保障性住房再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具可能也會迎來利率下調(diào)。2025年可能會繼續(xù)降準1個百分點。適時降準降息，釋放了政策寬松信號，向市場注入流動性，有利于降低整個社會的融資成本，降低購房者的成本，提振市場信心，為經(jīng)濟持續(xù)回升向好“保駕護航”。

關(guān)鍵詞12：大力推動中長期資金入市深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設(shè)。今年政府工作報告明確提出“大力推動中長期資金入市”，體現(xiàn)出政策層對資本市場重視程度的提升。公募基金、養(yǎng)老金、保險資金、銀行理財資金是資本市場最為重要的中長期資金來源。中長期資金的投資決策傾向于“價值投資”而非“價格投機”，這對于資本市場穩(wěn)定運行和健康發(fā)展可起到關(guān)鍵作用，可提升資本市場的整體質(zhì)量和功能。 這一提法亦體現(xiàn)出政策層對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的決心，通過引導(dǎo)中長期資金進入資本市場，可為實體經(jīng)濟提供更充足、更穩(wěn)定的資金支持，促進企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)升級。

關(guān)鍵詞13：優(yōu)化上市、并購重組改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度。今年政府工作報告明確提出“改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度”，這一表述相較于以往更加突出“改革優(yōu)化”的系統(tǒng)性和全面性。 發(fā)行上市和并購重組是深化資本市場改革的重要方向。近兩年，A股市場正在告別靠上市公司急速擴容帶動發(fā)展的模式。隨著全面注冊制改革的深化，市場環(huán)境和需求也在不斷變化。 通過“改革優(yōu)化”，可以提升效率和市場活躍度，同時增強市場對內(nèi)外部沖擊的韌性；可以助力上市公司通過產(chǎn)業(yè)整合和轉(zhuǎn)型升級，提升核心競爭力和持續(xù)盈利能力；引導(dǎo)更多資源向科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級領(lǐng)域聚集，有助于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞14：綜合整治“內(nèi)卷式”競爭加快建立健全基礎(chǔ)制度規(guī)則，破除地方保護和市場分割，打通市場準入退出、要素配置等方面制約經(jīng)濟循環(huán)的卡點堵點，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。從2024年開始，“內(nèi)卷式”競爭一詞開始出現(xiàn)于政策層的表述。2024年7月30日召開的中央政治局會議指出“要強化行業(yè)自律，防止‘內(nèi)卷式’惡性競爭”；2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為”，反對“內(nèi)卷式”競爭態(tài)度更加鮮明，所規(guī)制的對象也更加明晰；今年政府工作報告再次提出綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。 不可否認，市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)能否在競爭中勝出，產(chǎn)品價格是重要的一方面。但是，只在價格上競爭，可能會影響企業(yè)在研發(fā)、產(chǎn)品質(zhì)量上的投入。 近年來出現(xiàn)的“內(nèi)卷式”競爭和政府產(chǎn)業(yè)政策、依賴規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的企業(yè)發(fā)展路徑、知識產(chǎn)權(quán)保護不足、研發(fā)技術(shù)不強、居民收入水平下滑五個方面有著直接關(guān)系。因此，要破解內(nèi)卷式競爭，政府、市場、行業(yè)、企業(yè)、消費者等市場參與各方缺一不可。

關(guān)鍵詞15：加快多層次債券市場發(fā)展加快多層次債券市場發(fā)展?！凹涌於鄬哟蝹袌霭l(fā)展”的提法，既是對既有政策的延續(xù)，也是應(yīng)對當前經(jīng)濟挑戰(zhàn)的主動調(diào)整。較以往政策表述，政府工作報告中更強調(diào)“加快”這一動態(tài)目標，并結(jié)合當前經(jīng)濟環(huán)境賦予了新的政策內(nèi)涵。 加快多層次債券市場發(fā)展，是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。通過豐富債券品種，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，提升市場效率，可以滿足不同企業(yè)、不同規(guī)模的資金需求，助力中小企業(yè)突破融資瓶頸，為大型企業(yè)拓展融資渠道。 近年來，隨著金融監(jiān)管改革的推進，債券市場統(tǒng)一監(jiān)管進程不斷深化。加快多層次債券市場發(fā)展，核心意義在于通過市場深化和制度創(chuàng)新，構(gòu)建更高效、更具韌性的金融體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供長期資金支持。未來，債券市場的分層、產(chǎn)品創(chuàng)新及法制完善有望成為關(guān)鍵突破點。

關(guān)鍵詞16：一體推進地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展積極防范金融領(lǐng)域風(fēng)險。按照市場化、法治化原則，一體推進地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展，綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風(fēng)險。完善中小金融機構(gòu)功能定位和治理機制，推動實現(xiàn)差異化、內(nèi)涵式發(fā)展。今年政府工作報告提出的金融風(fēng)險防范舉措呈現(xiàn)出更深層面的拓展——風(fēng)險處置機制更趨精細化。相較于2024年的政府工作報告提出的“穩(wěn)妥推進一些地方的中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置”，此次明確了補充資本金、兼并重組、市場退出等具體路徑，將市場化法治化原則轉(zhuǎn)化為可操作的實施方案，特別是“一體推進風(fēng)險處置與轉(zhuǎn)型發(fā)展”的提法，實現(xiàn)了短期風(fēng)險化解與長期發(fā)展能力的統(tǒng)一。這為中小金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向，凸顯金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化趨勢。